Boris Jeltsin og Bill Clinton under­tegner ikke-sprednings­avtalen om atomvåpen under et toppmøte i Konferansen for sikkerhet og samarbeid i Europa (KSSE) i Budapest den 5. desember 1994. Foto: Marcy Nighswander / AP / NTB.

Etter å ha vært konfidensialitets­belagt i 30 år fikk det amerikanske National Security Archive den 4. desember tilgang til det såkalte Budapest-notatet fra møtet mellom Russlands president Boris Jeltsin og USAs president Bill Clinton i Budapest 5. desember 1994.

Offentlig­gjøringen er viktig, for notatet illustrerer opptakten til og bakgrunnen for russernes invasjon av Ukraina, og før det intervensjonen i Georgia i 2008 og annekteringen av Krim-halvøya i 2014. Krigen i Ukraina har sine røtter 30 år tilbake i tid.

Dokumentet omhandler primært nedrustningen av kjerne­våpen mellom stor­maktene og betingelsene i tilknytning til demonteringen av Russlands atom­våpen­arsenal på over 1000 kjerne­fysiske strids­hoder i Ukraina etter oppløsningen av Sovjet­unionen.

Men det omtaler også Jeltsins og russernes sterke bekymring for at NATOs raske ekspansjon mot øst, og inn i tidligere sovjetisk interesse­sfære, på nytt delte Europa i to. Det gir dermed viktig kontekst til det ensidige vestlige narrativet om russernes folke­retts­stridige invasjon av Ukraina.

Et notat til president Bill Clinton fra State departments stats­sekretær Strobe Talbott avslører hvordan amerikanerne prøvde både å spise kaka og beholde den etterpå. Clinton forsikret Jeltsin om at NATOs ekspansjon ville være tilbake­holden og uten overraskelser for å bygge et inkluderende og ikke et ekskluderende Europa i partnerskap sammen med Russland.

Talbott gikk til og med offentlig ut i Foreign Affairs med denne advarselen allerede i 1995:

«Mange russere ser ikke NATO som en defensiv allianse, men som en offensiv allianse rettet mot Russland. Utvidelsen av NATO østover blir oppfattet som en ydmykelse og et tillits­brudd fra Vestens side etter Den kalde krigen.»

NATO fortsatte imidlertid ufortrødent ekspansjonen mot øst samtidig som Russland ble utelatt fra det europeiske sikkerhets­felles­skapet. NATO ble utvidet med 14 nye medlemmer. De fleste av disse var tidligere Sovjet-republikker og Warszawa­pakt-land. Samtidig etablerte USA et massivt økonomisk og militært nærvær nettopp i Ukraina.

Statssekretæren var ikke den eneste som advarte. Advarslene fra utenriks­politisk kompetent hold på amerikansk side var mange, men ble systematisk ignorert både av Bill Clinton (D), George Bush jr. (R) og de påfølgende amerikanske administrasjonene ledet av Barack Obama (D) og Joe Biden (D). Intervensjonistene i det Demokratiske partiet viste seg minst like lite sensitive overfor russiske sikkerhets­behov, som neocons og haukene i det Republikanske partiet.

George Kennan, fagdiplomat og rådgiver for fire presidenter, arkitekten bak den amerikanske containment-politikken, og antakelig den fremste Russland-kjenneren State Department noensinne har fostret, var en sterk motstander av NATOs raske ekspansjon mot øst på 1990-tallet.

«Å utvide NATO ville bli den mest skjebnesvangre feilen i amerikansk utenriks­politikk etter Den kalde krigen», skrev han i februar 1997. Det ville

«tenne de nasjonalistiske, anti-vestlige tendensene i den russiske opinion … gjenskape den fiendtlige atmosfæren fra den kalde krigen i øst-vest-relasjonene og gjøre det langt vanskeligere, hvis ikke umulig, å få til videre reduksjon i utbredelsen av kjernevåpen.»

Det fikk han dessverre helt rett i.

Jack Matlock, tidligere USA-ambassadør i Moskva, skrev samme år i The Atlantic:

«Jeg betrakter utvidelsen av NATO inn i Øst-Europa som en strategisk blunder av potensielt episke proporsjoner. Det kan bare vekke fiendskap hos russerne, og vil bli sett av dem som et skritt som har til hensikt å omringe dem. Russerne representerer ikke noen militær trussel og viser ingen tegn til aggresjon mot Øst-Europa.»

Det samme gjorde Moskva-ambassadør William J. Burns i en rapport til Washington i 2008, gjengitt i WikiLeaks:

«Ukrainas medlemskap i NATO er den klareste av alle røde linjer for den russiske eliten (ikke bare for Putin). Etter mer enn to og et halvt års samtaler med russiske nøkkel­personer, alt fra den harde kjerne i Kremls mørkeste kroker til Putins skarpeste liberale kritikere, har jeg fortsatt til gode å finne noen som ser Ukrainas medlemskap i NATO som noe annet enn en direkte utfordring av russiske interesser.»

Amerikanerne visste hva de gjorde.

Det har heller ikke manglet på etterpå­klokskap. Tidligere forsvars­minister i USA Robert Gates skrev i sine memoarer i 2014:

«Da det kom til stykket, var russerne villige til å sette hardt mot hardt for å forhindre ytterligere ekspansjon av NATO. Forsøket på å få Georgia og Ukraina inn i NATO, var åpenbart over­ambisiøst. Etter min mening kan den russiske invasjonen i Georgia i 2008, annekteringen av Krim i 2014 og den pågående konflikten i Ukraina alle spores direkte tilbake til dette.»

Tilsvarende skrev William Perry, tidligere forsvars­minister under Clinton, i sine memoarer i 2015:

«Vår første handling som satte oss på feil kurs, var da NATO ekspanderte og inkluderte de østeuropeiske landene som grenset til Russland. På det tidspunkt arbeidet vi tett med Russland, og de beveget seg i demokratisk retning. De begynte å arbeide sammen med oss på en rekke viktige områder. Men de var svært ubekvemme med å få NATO rett opp til grensen, og de gjorde sterke anmodninger til oss om å la det være.»

Thomas Graham, tidligere direktør i USAs nasjonale sikkerhetsråd med Russland som ansvars­område, konkluderte i en rekke artikler i Foreign Affairs, senest i 2023, om utviklingen i relasjonene mellom USA og Russland:

«Beslutningen om å ekspandere NATO var feil. Det provoserte Russland helt unødvendig og økte spenningen i Europa. Det hadde vært bedre å fokusere på å bygge ut en felles sikkerhets­arkitektur som også inkluderte Russland.»

Dette er advarsler og betenkninger av fagdiplomater og fra sentrale personer i amerikansk utenriks­politikk som knapt er kommet frem i media i Europa, og slettes ikke i Norge.

Etableringen av det amerikanske rakett­skjoldet i Europa samtidig på 1990-tallet, og USAs ensidige kansellering av ABM-avtalen om begrensning av anti-rakett­systemer i 2002, bidro til å provosere russerne ytterligere. Og NATO hadde ikke noe FN-mandat i Serbia i 1999. Det hadde heller ikke USA og the coalition of the willing da de invaderte i Irak i 2003. Det bidro imidlertid til å legitimere russisk intervensjonisme senere i Georgia og Ukraina.

Jeltsins bekymring i 1994 ble nok en gang understreket av Putin i hans berømte tale under sikkerhets­konferansen i Wien i 2007, uten at det førte til noen større tilbake­holdenhet fra USA og NATOs side. På toppmøtet i Bucuresti året etter bestemte NATO tvert imot at Georgia og Ukraina «vil bli medlemmer av NATO» på et tidspunkt i fremtiden. Det dannet bakteppet for den russiske intervensjonen i grense­fylkene Sør-Ossetia og Abkhasia i Georgia kort tid etter i 2008.

Oppspillet til annekteringen av Krim-halvøya i 2014 med den viktige russiske flåtebasen i Sevastopol, var ikke ulikt. Det fant sted umiddelbart etter Maidan-revolusjonen i 2013. USA-kritiske røster karakteriserer Euromajdan som et kupp heller enn en revolusjon, da det er liten tvil om at amerikanerne spilte en rolle i det regime­skiftet som fant sted.

Intervensjonen i Georgia og annekteringen av Krim-halvøya innebar en eskalering og ytterligere et signal om Russlands vilje til å bruke militærmakt for å holde Ukraina ute av NATO.

Tyskland viste tilbake­holdenhet. Frankrike hadde lenge understreket viktigheten av en felles europeisk sikkerhets­arkitektur som inkluderte Russland. Italia prøvde å balansere vestlige interesser med forholdet til Moskva. Det brydde amerikanerne, godt støttet av britene, seg lite om. Norge diltet som vanlig etter USA og Storbritannia, og 24. februar 2022 var den russiske invasjonen i Ukraina et faktum.

Det er ikke tvil om at invasjonen i Ukraina er i strid med folkeretten. Det er snakk om en invasjon, ikke en «militær spesial­operasjon», som russerne foretrekker å kalle det. Men det samme kan man si om USAs invasjon av Irak i 2003. NATOs bombing i Serbia og USAs bombing i Syria hadde heller ikke noe FN-mandat. NATOs bombing i Libya, blant annet med Norges deltakelse, hadde et FN-mandat som bygget på et heller tvilsomt grunnlag. Her er det mye grums og lite konsistens i argumentasjonen fra USA og fra vestlig side.

Og det kan heller ikke være tvil om at stormakten Russland, på samme måte som USA gjennom Monroe-doktrinen, har legitime sikkerhets­interesser i eget nærområde. Det er heller ikke tvil om at Krim-halvøya og grense­områdene, med store russiske befolknings­grupper nordvest i de tidligere sovjet­republikkene Georgia og øst i Ukraina, er viktige for Russland.

Det er heller ikke tvil om at amerikanerne førte russerne bak lyset. De lovet én ting og gjorde noe ganske annet. Varslene fra russisk side har siden vært mange, klare og konsistente over tid. Og det er ikke tvil om at amerikanerne visste hva de gjorde og hva som sto på spill.

Bill Clinton lurte Boris Jeltsin i Budapest i 1994. Som Thomas Graham, den tidligere direktøren i USAs nasjonale sikkerhetsråd, nylig konkluderte, var beslutningen om å ekspandere NATO feil. Og det var feil ikke å inkludere Russland i en felles sikkerhets­arkitektur i Europa, slik fransk­mennene advarte mot.

Det eneste som er oppnådd, er hundre­tusenvis av falne og en ulidelig katastrofe for Ukraina samt et ydmykende nederlag for NATO. Verden er brakt til randen av tredje verdenskrig, og faren for bruk av kjerne­våpen er større enn noensinne under den kalde krigen.

Samtidig er Russland spilt rett i fanget på totalitære stater som Kina, Nord-Korea og Iran. Muligheten for å etablere en felles sikkerhets­arkitektur i Europa sammen med Russland er skjøvet ut i uoverskuelig fremtid.

Dette er bakteppet som vi, gitt et minimum av redelighet, må ta med for å forstå bakgrunnen for krigen i Ukraina og hvilket utfall de kommende fredsforhandlingene kommer til å få. Det er kontekst som stadig blir utelatt, og som bidrar til å forsinke en løsning ved forhandlings­bordet.

Blir det den i Europa forhatte Donald Trump som omsider makter å korrigere «den største strategiske blunderen og den mest skjebnesvangre feilen i amerikansk utenriks­politikk etter den kalde krigen», og som fagdiplomatene i det amerikanske utenriks­departementet advarte mot allerede for 30 år siden?

Kjøp boken av Alf R. Jacobsen! Kjøp e-boken her.

Ytringsfriheten er under angrep. Abonner på frie og uavhengige Document.