FNs flyktningkonvensjon fyller 70 år i år. Den har nå 149 land undertegnet. Samtidig har budsjettet til FNs Høykommissær for flyktninger (UNHCR) vokst fra 2 millioner til 75 milliarder kroner, og antall ansatte har kommet opp i 17.000. De er tilstede i de fleste av verdens flyktningekriser.

At det skulle gå slik var ingen selvfølge. Flyktningkonvensjonen hadde nemlig en meget trang fødsel. Det skjedde i 1951, da 26 land var samlet i Geneve for å bli enige om en avtale. Den gang var det en avgrunn mellom de vestlige landene og Sovjetunionen. I Korea var det full krig mellom dem, med fare for å utvikle seg til en tredje verdenskrig. Sovjetunionen og dets allierte boikottet FN, og av de 26 landene var det kun Jugoslavia som ikke tilhørte den vestlige leiren. Landet som ledet forhandlingene var Danmark.

Den vestlige dominansen lettet forhandlingene på et viktig punkt, nemlig definisjonen av en flyktning. Den ble som skreddersydd til den vestlige selvforståelse og erfaring: flyktningene var ofrene for nazi-Tysklands og Sovjetuionens undertrykking, personer som var forfulgt på grunn av sin nasjonalitet, rase, religion, politisk overbevisning og tilhørighet til en sosial gruppe. Det utelukket faktisk flertallet av de som på den tiden var på flukt, som var tyskere som hadde blitt drevet vestover i takt med Sovjetunionens fremmarsj og etableringen av kommunistiske stater i øst-Europa. De utgjorde et sted mellom 8 og 10 millioner, langt flere enn flyktningene fra krigen i Syria 60 år senere.

Det fantes også andre, ikke minst krigsfanger på vandring, såkalt tredjelandsborgere og rundt 60.000 jøder som hadde overlevd tyskernes forsøk på å utrydde dem. Tilstanden var kaotisk, og selv fem år etter krigen var det mange som stod uten lovlig opphold, hjem eller faste inntekter.

Mens de hjemløse tyskerne fikk greie seg selv, ble man tidlig enige om å hjelpe de individuelt forfulgte. Det var tross alt en begrenset gruppe. Lenge ble det diskutert om konvensjonen også skulle gjelde andre i samme situasjon, utenfor Europa og i fremtiden. Det satte USA seg imot. Sammen med Frankrike nådde de frem med sitt prinsipale syn, nemlig at konvensjonen skulle gjelde dem som hadde flyktet i Europa i perioden frem til utgangen av 1950. Når konvensjonen ble undertegnet 25 juli 1951 gjaldt den derfor kun for etterkrigsflyktningene i Europa.

På den andre siden stod Storbritannia og de skandinaviske landene. De ville ha en global avtale som også gjaldt for fremtiden. Som et kompromiss ble man enige om at FNs Høykommissær på ad hoc basis kunne gå til FNs Generalforsamling og be om et eget mandat for slike situasjoner. 10 år senere skulle denne løsningen bli stadig hyppigere brukt og i 1967 ble man enige om en protokoll til avtalen som fjernet konvensjonens begrensninger i geografi og tid. Da var det store flertallet av kolonier blitt selvstendige nasjoner. I deres kjølvann fulgte mange flyktningkriser.

Det er verdt å merke seg at denne begrensingen i utgangspunktet ikke fantes i UNHCRs mandat. Det samme gjaldt Menneskerettighetserklæringen som FNs medlemsland hadde blitt enige om bare tre år tidligere. Der stod det at ethvert menneske har rett til å søke asyl. Anslaget var med andre ord universelt. En forklaring er at MR-erklæringen bare var politisk forpliktende, ikke juridisk, slik som flyktningkonvensjonen. Konvensjonen var også meget presis og detaljert, hvor alle sider og scenarier lot til å være nøye drøftet, lik som skatt, trygderettigheter, bolig, ID og reisedokumenter, og flyktninger til sjøs. Mange land var opptatt av å unngå gråsoner og forpliktelser. De som forhandlet var jurister. De ville vite hva de signerte.

USAs skepsis handlet primært om penger. I 1951 hadde USA betalt enorme summer for å hjelpe Europa på beina, ikke minst gjennom Marshallhjelpen. Nå fikk det være nok. I dette spørsmålet var de alliert med Storbritannia. Det var neppe tilfeldig. Begge land som var skjermet fra strømmen av flyktninger.

Frankrike og Benelux-landene derimot, hadde tatt imot mange og ville dele regningen med UNHCR. Det forutsatte at organisasjonen fikk rause budsjetter. Det samme mente for øvrig India og Pakistan som nylig hadde gått i fra hverandre og utløste en folkevandring verden aldri hadde sett maken til, og ikke har sett siden.

For ytterligere å sikre seg mot høye kostnader i fremtiden ble det besluttet at UNHCR ikke skulle yte assistanse til flyktninger. Det første året var budsjettet på 300.000 USD, nok til å betale et titalls personer lønn og leie og drift av lokaler. Ville UNHCR ha mer penger måtte de be medlemslandene om bidrag eller be FNs Generalforsamling om særskilte ekstramidler. Det er betegnende at USA frem til 1955 ikke betalte mer enn medlemsavgiften. Ikke overraskende fikk de skandinaviske landene hyppig besøk av Høykommissæren på tiggerferd.

UNHCR fikk dessuten klar beskjed om at mandatet var å løse flyktningkriser, ikke forhindre dem. Prinsippet om landenes suverenitet og såkalt ikke-innblanding, gjorde at UNHCR stod maktesløst selv når det var åpenbart at en stat forfulgte egne borgere. På dette området er organisasjonen fortsatt maktesløs. De kunne heller ikke hjelpe internt fordrevne. Det skjedde først på 90-tallet.

Og hvor stod så Norge i disse forhandlingene? Med landets store sønn Fridtjof Nansen i rollen som verdens første høykommissær for flyktninger, den gang i Folkeforbundet, skulle man tro at Norge ledet an. Det er det lite som tyder på. I forhandlingsprotokollen opptrer Norge bare én gang som en aktivt deltaker i diskusjonene. Det gjaldt hvordan man skulle behandle mannskap i handelsflåten, hvis de kom fra land der de risikerte å bli forfulgt om de skulle returnere. Norge var i prinsippet innstilt på det, i likhet med andre land, men det var maktpåliggende at ingen reserverte seg mot denne praksisen. I motsatt fall kunne man risikere at handelsflåten virket som en magnet på fremtidige asylsøkere. Så lenge det var rederiene som hyret mannskapet, hadde ikke staten kontroll på hvem som kunne komme til å søke om asyl.

Og flyktninger som man måtte plukke opp til sjøs? Nei, dem var det ingen som tenkte på. Som det står i kommentarer til forhandlingsprotokollen: «There was no need to emphasize that that provision was, of course, intended to benefit only genuine seamen, and not refugees who were escaping by sea from their countries».

Paradoksalt nok er det nettopp denne gruppen som skulle bli et av de mest kontroversielle tema i internasjonal flyktningpolitikk, da strømmen av båtflyktninger over Middelhavet tiltok etter Gaddafis fall i Libya i 2011. Den har fortsatt potensiale i seg til å sette hele konvensjonen på spill. Det ser vi når land som Danmark vil nekte flyktninger å søke asyl i landet, og i stedet vil opprette leire for asylsøkere i Afrika.

Mye er blitt annerledes enn landene så for seg da de undertegnet konvensjonen. Slik er det ofte.

Først publisert i Klassekampen. 

Kjøp «Et vaklende Europa» av Carl Schiøtz Wibye her!